本次政策的根本目的是解決土(tǔ)地财政模式面臨的瓶頸，爲保持城(chéng)市經濟穩定增長、推動城(chéng)市發展方式轉向而提出措施。
2017年8月28日(rì)，國土(tǔ)資源部、住房城(chéng)鄉建設部印發《利用集體(tǐ)建設用地建設租賃住房試點方案》（下稱“方案”），在北京、上海、南(nán)京、杭州、廈門(mén)、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山(shān)、肇慶、沈陽、成都(dōu)等13個城(chéng)市開展利用集體(tǐ)建設用地建設租賃住房試點。
政策一出，立刻引起媒體(tǐ)和業界高度關注。有觀點稱，這一政策意味着集體(tǐ)土(tǔ)地正式入市，建在其上的房地産開發成本可(kě)降至20%-30%，也就(jiù)是說(shuō)二、三折超低價房即将面市。還(hái)有不少冠以“樓市王炸”之類浮誇标題的文章(zhāng)也随即刷屏。可(kě)惜的是，這些文章(zhāng)似乎有些誤讀(dú)了。
那麽，《方案》釋放(fàng)出的真正信息究竟是什麽？以下五個問(wèn)題或許可(kě)爲我們管窺一二。
一問(wèn)：爲什麽要開展《方案》試點？
長久以來(lái)，我國采取的是“土(tǔ)儲模式”——國家對集體(tǐ)土(tǔ)地先征用、變性、收儲，變爲國有建設用地以後再進行開發。然而，洪水總有撞上堤壩的時候，随着社會發展，集體(tǐ)土(tǔ)地的開發模式和發展方式已難以适應城(chéng)鎮化的發展方向。中國城(chéng)鎮化的後半段還(hái)有很長的路(lù)要走，如(rú)何避開征地環節，在集體(tǐ)土(tǔ)地上探索繼續推進城(chéng)鎮化的新模式，成爲頂層設計(jì)的當務之急。
其一，在住房的供需矛盾推動下，在集體(tǐ)土(tǔ)地上建設住房逼不得(de)已成爲現實，但(dàn)因政策空白(bái)，由此導緻的消防、治安、地方黑(hēi)惡勢力坐大(dà)等問(wèn)題成堆，既然擋不住、禁不絕，不如(rú)變堵爲疏，跟上市場步伐，以正視聽。
其三，新形勢下保增長壓力大(dà)，無論對國家還(hái)是城(chéng)市，經濟停止增長意味着就(jiù)業、社會穩定等一系列問(wèn)題的連鎖反應。
至此，筆者以爲，本次政策的根本目的是解決土(tǔ)地财政模式面臨的瓶頸，爲保持城(chéng)市經濟穩定增長和城(chéng)市整體(tǐ)可(kě)持續發展、推動發展方式盡快(kuài)轉向提出措施。
二問(wèn)：試點房售價會降低嗎(ma)？
熟悉土(tǔ)地開發的人知道，在政府主導的土(tǔ)儲模式下，住房售價涵蓋了征地、拆遷、農民(mín)安置、農民(mín)轉居、物業建安、配套設施、企業利稅六大(dà)項。那麽，在集體(tǐ)土(tǔ)地上建設住房的成本是否會減少呢(ne)？從(cóng)成本結構上看(kàn)，減少的隻是征地和農轉居，對于13個大(dà)城(chéng)市試點，兩項成本所占住房售價比不超一半。
倘若低租金房供應充分(fēn)，新增住房确實能暫時緩解供需矛盾，房價也會有所下降。不過，下降幅度卻很難計(jì)算，因爲集體(tǐ)土(tǔ)地租賃住房隻租不售，何來(lái)二三折價房之說(shuō)？
不僅如(rú)此，由于集體(tǐ)土(tǔ)地可(kě)以入市，村集體(tǐ)和農民(mín)配合拆遷和征收的意願就(jiù)會減弱。征地更難，商品房供應量就(jiù)會減少。由于商品房有着唯一合法的買賣權，投資品屬性不可(kě)替代，國人的買房觀念又不可(kě)能一下轉變爲“以租爲主”，買房需求仍将長期持續。
殷鑒未遠(yuǎn)，深圳房價近年大(dà)漲，就(jiù)是源于2009年率先進行的集體(tǐ)土(tǔ)地入市探索，随後幾年都(dōu)完不成土(tǔ)地整備（即土(tǔ)地收儲）計(jì)劃，缺口達一半以上。供需矛盾下，房價成爲了出口。
三問(wèn)：投資渠道可(kě)行嗎(ma)？
從(cóng)政策上看(kàn)，投資審批環節打通了；但(dàn)從(cóng)融資渠道上看(kàn)卻未必行得(de)通。
爲什麽？因爲《方案》規定在集體(tǐ)建設用地上建設的是“租賃住房”，隻租不售，因此房屋所有權沒有流通性，不能成爲抵押物；加之“不得(de)轉租”，使用權也沒有流通性。當所有權和使用權都(dōu)被凍結時，連“商品”都(dōu)算不上，因此沒有抵押貸款融資的可(kě)能。
盡管住房具有使用價值和現金收益，未來(lái)租金收益可(kě)以進行質押貸款融資，但(dàn)這隻是在法理(lǐ)上成立，實際上未必行得(de)通。
我們算筆賬：據2016年國家統計(jì)局數據，北京住房租售比平均爲1：662，即52年租金可(kě)以收回房屋總價。假設在集體(tǐ)土(tǔ)地上建設住房成本降低一半，租賃價格不變，大(dà)約26年租金可(kě)收回成本，若加上利息約爲40年。若以租金質押融資，意味着房屋業主——村集體(tǐ)在40年内無任何淨收入，期間所有租金收入都(dōu)要先歸銀行。而銀行也不劃算，40年後才能收回本息。在13個試點城(chéng)市中，租售比最高的廈門(mén)，租金收回投資年限約爲45年；最低的成都(dōu)也要22年。這樣的貸款産品，銀行是沒有興趣研發的。
如(rú)果靠股權融資呢(ne)？雖然該方法被《方案》明文認可(kě)，但(dàn)由于住房産品缺乏交換價值，取得(de)現金收益能力低，本身(shēn)缺乏對合作者的吸引力，實際上卻可(kě)能連股權合作都(dōu)談不成。缺乏融資渠道的結果，是隻能依靠集體(tǐ)自(zì)有資金進行建設，如(rú)此一來(lái)，開發恐怕是有心無力。
四問(wèn)：誰來(lái)開發建設住房？
目前的村集體(tǐ)——即使是相(xiàng)對發達的村集體(tǐ)——自(zì)身(shēn)也缺乏大(dà)規模開發建設能力，多數集體(tǐ)要做也隻能與開發商合作，采取類PPP模式（村集體(tǐ)相(xiàng)當于政府，代表全體(tǐ)村民(mín)公共利益）。
不過，如(rú)果采取股權合作開發，則存在幾個制度性障礙：一是集體(tǐ)土(tǔ)地評估沒有公認方法，如(rú)北京六環一帶開發進展緩慢(màn)的主要原因，就(jiù)是集體(tǐ)土(tǔ)地估值偏高，削弱了投資吸引力；二是如(rú)果村集體(tǐ)以土(tǔ)地入股，企業以現金入股，村集體(tǐ)一般要求控股，這就(jiù)可(kě)能出現同股不同權問(wèn)題；三是作價入股的年限沒有說(shuō)明；四是土(tǔ)地作價入股近期收益無望，農民(mín)權益全在未來(lái)，這種情況下要不要設置保底分(fēn)紅(hóng)也很敏感：不分(fēn)，農民(mín)沒有積極性，分(fēn)則投資人财務風(fēng)險大(dà)。
五問(wèn)：試點住房能否提供給新市民(mín)？
由于融資問(wèn)題，在集體(tǐ)土(tǔ)地上建設租賃房的數量暫時不會太多，各城(chéng)市的本市戶籍居民(mín)中的各群體(tǐ)需求尚有巨大(dà)缺口，因此給新市民(mín)優先分(fēn)配希望渺茫。
比如(rú)，杭州市公共租賃住房的優先分(fēn)配群體(tǐ)是城(chéng)市中等偏下收入、住房困難家庭和新就(jiù)業大(dà)學畢業生(shēng)及創業人員。縱覽全國各城(chéng)市，不管有無明确規定分(fēn)配順序，通過搖号分(fēn)配公共産品性質租賃住房是普遍現象，因此公共租賃住房仍處饑餓狀态。在低收入群體(tǐ)的剛性需求得(de)到滿足之前，各地恐怕很難顧上新市民(mín)的相(xiàng)對彈性需求。
不過，盡管我們分(fēn)析了《方案》的相(xiàng)對不足之處，但(dàn)此項改革具有劃時代意義不容抹殺。基于此，筆者願提出幾條意見(jiàn)以供參見(jiàn)：
首先，此項改革涉及我國土(tǔ)地、金融體(tǐ)制，牽一發而動全身(shēn)，必須有相(xiàng)應配套改革，尤其是針對性的金融産品要跟上。
其次，針對目前的試點城(chéng)市還(hái)要具體(tǐ)選點，先以少數具體(tǐ)試點爲起點，選點宜小不宜大(dà)，由易到難穩健推進。
另外，要優先選擇土(tǔ)地成本較低的地方進行試點，防止攤子鋪得(de)太大(dà)，以緻風(fēng)險難控。
最後，爲解決房源分(fēn)配，可(kě)以嘗試将租賃住房進行企業福利分(fēn)房：哪家企業參與開發則可(kě)取得(de)一定數量的定向分(fēn)配住房，此舉既可(kě)吸引高端人才，又鼓勵了社會資本進入，一定程度上緩解了融資難與需求旺盛間的矛盾。
本文無意給這項重大(dà)利好政策潑冷(lěng)水，指出問(wèn)題意在針對部分(fēn)觀點的過度解讀(dú)進行糾偏。雖然政策還(hái)有很多問(wèn)題亟待破解，機(jī)制措施尚未成熟，但(dàn)這給試點城(chéng)市留下了巨大(dà)創新空間，也爲我國城(chéng)鎮化戰略轉型留下充分(fēn)想象空間，值得(de)我們繼續期待。
