中共中央辦公廳、國務院辦公廳日(rì)前印發《關于完善農村土(tǔ)地所有權承包權經營權分(fēn)置辦法的意見(jiàn)》，對完善農村土(tǔ)地所有權、承包權、經營權分(fēn)置提出具體(tǐ)意見(jiàn)。尤其是強調“不得(de)違法調整農戶承包地，不得(de)以退出土(tǔ)地承包權作爲農民(mín)進城(chéng)落戶的條件(jiàn)”，成了一大(dà)新聞點。

　　“三權分(fēn)置”是現階段我國深化農村土(tǔ)地改革的制度性安排。從(cóng)改革開放(fàng)之初建立家庭聯産承包責任制将土(tǔ)地所有權和承包經營權分(fēn)設，到如(rú)今“三權分(fēn)置”，都(dōu)是農村基本經營制度基于現實條件(jiàn)自(zì)我完善的結果。“承包經營權”與“承包權、經營權”，看(kàn)似一字之差，但(dàn)現實意義非凡。近年來(lái)，随着越來(lái)越多農民(mín)進城(chéng)務工(gōng)生(shēng)活和城(chéng)鎮化不斷推進，如(rú)何促進土(tǔ)地資源合理(lǐ)利用，構建新型農業經營體(tǐ)系，是無法回避的課題。經營權的設立，恰恰是爲了激活農村的閑置土(tǔ)地資源的利用效率，回應了市場經濟發展和全面深化改革的需求。

　　在明确農村土(tǔ)地所有權屬集體(tǐ)所有的大(dà)前提下，承包權之所以被更加突出地強調，是由其權益屬性決定的。按法律界觀點，農村土(tǔ)地承包權是農民(mín)作爲集體(tǐ)組織一員所取得(de)的，屬集體(tǐ)組織成員權利的一部分(fēn)，直接的依據就(jiù)是農村集體(tǐ)戶口；而經營權則屬民(mín)事權利中的一種物權，依據的是承包合同。土(tǔ)地是農民(mín)安身(shēn)立命的根本，因此基于土(tǔ)地所産生(shēng)的各種權益的保障，就(jiù)成了深化農村土(tǔ)地改革的關鍵，有時甚至會牽一發動全身(shēn)。這也是爲什麽無論是近年的戶籍改革新政，還(hái)是出台引導農村土(tǔ)地經營權有序流轉的有關意見(jiàn)，相(xiàng)關部門(mén)反複強調“尊重農民(mín)意願”“堅持依法、自(zì)願、有償”的重要原因。

　　農民(mín)“進了城(chéng)”卻未必立刻有放(fàng)棄土(tǔ)地經營權乃至承包權的強烈意願，這是現實的權益格局使然。雖然土(tǔ)地的生(shēng)存保障功能在一些發達地區早已淡化，但(dàn)“進了城(chéng)”的農民(mín)仍免不了心存顧慮：一方面，客觀上有适應城(chéng)市生(shēng)活的過程，包括生(shēng)活習慣、生(shēng)活技能等；另一方面，假使生(shēng)老病養的社會保障制度沒有完全覆蓋，就(jiù)有可(kě)能陷入所謂的“種田無地、就(jiù)業無崗、保障無份、創業無錢”的困境。由是觀之，“以退出土(tǔ)地承包權作爲進城(chéng)落戶的條件(jiàn)”無異于設立強制性政策障礙，與其如(rú)此倒不如(rú)從(cóng)關注“進城(chéng)”農民(mín)的權益入手，通過打破“二元制”壁壘、建立無差異的城(chéng)鄉社會保障制度，引導其自(zì)願退出承包權。

　　值得(de)關注的是，比照(zhào)此次出台的意見(jiàn)規定，2014年國務院出台所謂《關于進一步推進戶籍改革制度的意見(jiàn)》也曾強調：“現階段，不得(de)以退出土(tǔ)地承包經營權、宅基地使用權、集體(tǐ)收益分(fēn)配權作爲農民(mín)進城(chéng)落戶的條件(jiàn)。”這種反複強調，既是爲了反複申明政策意圖，同時也指向了現實中一些不容回避的問(wèn)題，比如(rú)近年在一些征地過程中屢現的損害農民(mín)權益現象，以及城(chéng)鎮化過程中不時見(jiàn)到的農民(mín)“被上樓”的問(wèn)題。這要求各地相(xiàng)關部門(mén)在試點過程中，不僅要遵循守住政策底線、循序漸進和因地制宜等原則，更要善于從(cóng)法律上保護确認、從(cóng)制度上完善機(jī)制、從(cóng)配套上做好服務，把落實、維護、保障農民(mín)權益做好。

　　從(cóng)“兩權分(fēn)離(lí)”到“三權設置”，過去(qù)30多年裡(lǐ)農村土(tǔ)地制度改革的路(lù)徑和過程，某種意義上可(kě)以作爲全面深化其他(tā)各領域改革的參照(zhào)，即隻有更充分(fēn)地引入或融入市場機(jī)制，才能更大(dà)限度地激發全社會的活力；隻有因地因時、循序漸進，讓民(mín)衆真正成爲受益者，改革的措施才能行穩緻遠(yuǎn)。(張東鋒)